从社会财富和公共资源视角，调整房地产税收调控政策　

姚玲珍

上海财经大学教授，公共经济与管理学院副院长、不动产研究所副所长，研究方向房地产经济理论与政策、国民经济理论与政策

——需求变化波动远大于供给波动，这是我国房价变化的主要原因。

——必须针对购买住房的不同目的设置税种，对投资按投资所得征税，对投机所得则高额课税。

税 收和信贷政策历来是国家政府调控经济的两大手段。由于住宅业的特殊性，对住宅市场的调控在上述两大手段基础上，再加上“地根”的放松或收紧。纵观过去十 年，我国对住宅市场的调控，除“限购”等行政性手段外，也无非是在土地、信贷和税收三大调控政策间不断变换。自2003年以来，既是房价、地价迅猛上涨的 十年，也是房地产税收成倍增长的十年。展望未来，房价调控如何跳离“屡调屡涨”的怪圈，对税收政策进行理性定位，是当务之急。

一、从理论方面看房地产税收有较好的分配功能

房 地产税收是国家财政收入的可靠且较优来源。土地税和房屋税作为一种财产税种具有税基稳定、税源广布的优点。评价一个税种优劣的重要指标之一，是该税种会否 对经济和市场产生扭曲。比如资本利得税抑制投资、消费税则抑制消费等。只有土地税因自然供给固定和经济供给的较小弹性，对房地产市场和经济产生的负面影响 很小。2008年经济合作与发展组织（OECD）的一项研究表明，从对长期经济增长的影响角度看，对不动产征税的负面影响最小，消费税略高、个人所得税更 高，最高的是公司所得税。

在财富分配方面，均分土地财富是房地产税收的典型功能。房地产税收多采用累进税率，即占有房地产越多，税率越高。每个居民应享有的基本居住权部分可不征税，但超过的部分则征税。超过越多，税收越重，因为其占用了更多社会公共资源。

可见，以房地产作为地方税收的主要对象是合理的，但为何我国已实施的房地产税收政策未能对市场起到较好的调节作用？表面上原因在于房地产税收结构的不合理，根源则在于我国将住房及与之相关的土地作为纯商品看待，而非社会财富和公共资源。

二、房地产税收结构不合理是导致房价越调越高的主因

价格是由供应和需求关系决定的，房价也是如此。所以，稳定住房需求是房地产调控的 关键。据上海2001-2012年新建住房的供需数据显示，2005年之后需求处于大幅震荡中，2007年和2009两年的需求相对2008年和2010 年的变化超过40%。也就是说，需求变化波动远大于供给波动，这是价格变化的主要原因。而我国现有的房地产税收体系对需求的增加，一直在推波助澜。

1、 不区别消费与投资（投机）统一征税，助推投资或投机。尽管从契税、营业税等方面对普通住房与非普通住房的买卖和持有期限作了一些区别，但从本质上看，自 1998年以来为了将房地产业作为支柱产业进行培育，我国的房地产税收政策是不区别消费与投资或投机行为的。而正是这种投资或投机性的巨大购房需求，助推 了房价的一路“高歌猛涨”。

2、开发、交易环节重税，持有环节零税，促使非理性购房。过去十年，我国主要注重征收住房开发和流转过程中的各项税收，而持有过程的税收（即房产税） 发展较慢，直到两年前才有沪版和渝版房产税试点。这种开发和交易环节重税、持有环节零税的税收体系，使购房者只关注购买成本而忽视持有成本，既使需求者非 理性购房，也使持有者将房屋宁愿空关也不出租。从其他国家实践看，持有税可以抑制住房投资和过度住房消费，对住房需求的长期稳定起关键作用。

3、不区别合理消费与过度消费，倡导不合理消费。除持有环节的零税负外，对于小户型和大户型住房的购买，只在契税的缴纳上有所区别。对于购买大户型和高价位住房，并没有征收特别消费税或资源占用税，这实际上是对奢侈消费的一种鼓励。

三、从公共资源和社会财富看如何重新定位房地产税收体系

1、 从公共资源和社会财富角度定位房地产税收。土地是不可再生资源；住宅一经建造，也将长久存在。因此，必须转变只将住宅作为商品的观念，彻底改变从纯经济角 度看房地产，即必须将“房和地”看作是公共资源和社会财富。如此才能科学地设计房地产税收制度，比如占用量多、占用时间长，就必须多缴税。住宅业从 1998年开始作为支柱产业为社会和经济的发展做出了巨大贡献，但十五年后的今天，这种定位必须加以改变。

2、理清结构，归并税种，增强差 异性，提高针对性。与其他国家相比，我国房地产的总税负并不低，且税种多、重复征收现象较普遍。所以，必须梳理房地产资金运动各环节的税种，清费正税，归 并税种。比如个人售房所得可征所得税，但营业税必须取消。同时，降低房产流转税，鼓励城市住房置换。城市中，家庭成员的工作、学习地调整较频繁，住房位置 决定人们出行距离，如果能跟随工作、学习地更换住房，可节约出行时间和成本，缓解交通拥堵现象和环境污染。这可能成为“幸福中国”建设的途径之一。当然， 市场过热时期针对投机行为征收惩罚性流转税，也是调控市场的有效手段。

此外，还要区别消费与投资或投机性需求，科学设置税种或税率。如果把 住宅业作为一个产业看待，住宅就是商品。商品既能消费，也能进行投资。这也是我国十多年来房价越调越高的根源所在。所以，必须针对购买住房的不同目的设置 税种，对投资按投资所得征税，对投机所得则高额课税。

再则，需界定基本消费与非基本消费，正确设计税种。鼓励基本消费，倡导合理消费。对享受型消费、奢侈性消费，开征特别消费税或资源占用税，或者提高房产税税率。当然，从世界住房实践看，合理居住需求的定义在不同地区是有差异的。

还有一点，就是目前沪版和渝版房产税的试点方案中，税基的计算基础都是上一年度的均价。而这“均价”中，土地价格一般都在50%左右。所以，如果房产税要推广，建议以剔除土地价格后的房产评估价作为税基。